10.09.2007 21:14
Депутат Государственной Думы Виктор Кузнецов два созыва подряд возглавлял комитет по законодательству в Новосибирском облсовете, был одним из разработчиков областного законодательства о местном самоуправлении. Сегодня он — заместитель председателя комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления, член ЦК КПРФ. В интервью корреспонденту «Ведомостей» Виктор Егорович комментирует волнующую его тему самоуправления граждан.
— Завершается работа Госдумы четвертого созыва. Можно ли говорить об успехах федеральных законодателей в реформе местного самоуправления?
— Одно то, что в 2005 году введение в действие 131-го закона о местном самоуправлении в новой редакции отложили до января 2009-го, т. е. далеко за выборы депутатов пятой Государственной Думы, говорит о том, что остается множество нерешенных проблем. И обсуждать их в ходе ближайшей избирательной кампании парламентское большинство не желает. В сам закон внесены 264 поправки, а к концу текущего года, думаю, их окажется около 300.
Увы, поправки не дают исчерпывающей правовой базы для работы органов местного самоуправления. Думаю, что отрегулировать все правовые особенности организации муниципальной власти на разных территориях страны в этом законе не удастся. Да это и невозможно.
Мне довелось побывать во многих регионах, не раз обсуждать проблемы с депутатами, с главами муниципальных образований, выслушивать, в том числе, и нелестные оценки действующего законодательства. Спорить и соглашаться, а в целом переживать за то непростое положение людей и местной власти, в котором они стараются выживать, нередко вопреки всему.
В большинстве краев и областей России уже начали исполнять новый закон в полном объеме. И сразу же столкнулись с проблемами. В оставшихся регионах продолжают удерживать большинство полномочий по-прежнему на районном уровне, не давая полной власти сельским поселениям. Но в этом тоже есть серьезные издержки. Нет самостоятельности — нет инициативы, бездействующие поселенческие органы самоуправления дискредитируют себя в глазах населения.
— Получается, что введение нового закона не стимулировало самоуправление? Может, и не нужен был закон?
— Нужен. И, прежде всего, потому, что он восстановил местную власть в селах и поселках. За годы ее фактического отсутствия третья часть сел в России перестала существовать. Заслуживают уважения люди, которые избраны в органы местного самоуправления и взялись за сохранение жизни в селах и поселках, взвалили на себя непростую заботу, хотя понимают: закон дал им для работы лишь юридические основания.
На этом пути у них очень много трудностей: экономических, финансовых, социальных. Главная беда муниципальных образований — бюджетная необеспеченность закрепленных за ними полномочий. Проблемы самоуправления не только не решены налоговым и бюджетным законодательством, но имеют более глубокие экономические корни.
Многие крупные сельхозпредприятия, работавшие на основе общественной собственности, задушены экономическими реформами. Без них нет занятости населения, налоговой базы, а это значит, что у внедряемой системы местного самоуправления на селе, как управленческой надстройки, нет устойчиво развивающегося экономического базиса. Сельхозпроизводство во многом ушло в крестьянские подворья, но и они не могут жить без общественного производства и честного, надежного закупа продукции.
Для сельской власти не стало прежней опоры на сельхозпредприятия. Частный бизнес зарабатывает свой капитал в основном в торговле и в городах, а в рискованное сельхозпроизводство вкладывать деньги не спешит. Перекупщики, переработчики и продавцы забирают себе большую часть рыночной стоимости сельхозпродуктов, диктуют закупочные цены, которые не покрывают затрат на производство. Доля крестьянского труда в цене хлеба, мяса и молока сократилась в несколько раз, а государство отказалось от эффективного регулирования этих отношений! Три года в Госдуме разрабатывался закон о поддержке сельского хозяйства, он мог стать серьезным подспорьем в становлении экономической базы местного самоуправления на селе. Но правительство и парламентское большинство «единороссов» выхолостили из него все нормы, прямо определявшие финансовые и экономические параметры такой поддержки, закон оказался пустым, или, как принято говорить, рамочным.
— Сколько можно перекраивать 131-й закон?
— Закон все же лучше чем указное право, как это было почти три года после октября 1993-го. Новую государственную власть и местное самоуправление в России начали строить вопреки сложившейся за десятилетия централизованной экономике и системе управления. Теперь эти основы в немалой степени разрушены или разрушаются. Законодательные нововведения использовались как механизмы разрушения прежней системы управления. Нынешние властные структуры пытаются опереться на не сформировавшийся экономический базис, рыночную экономику. Получается плохо, часто не совпадают интересы. А выработать устойчивую правовую базу в условиях меняющихся экономических и социальных условий почти невозможно. Радикализм предлагаемых законодательных перемен постоянно наталкивается на сопротивление экономических и социальных устоев. Все чаще сталкиваются интересы рвущегося в регионы столичного бизнеса с интересами местных предпринимателей. Крупный московский бизнес руками думского большинства жестко лоббирует свои интересы через законы, в том числе и в местном самоуправлении. Потому и законы работают плохо.
— Субъекты Российской Федерации непрерывно вносят законодательные инициативы, настаивая на корректировке 131-го закона, но Госдума пропускает лишь очень незначительную часть. Есть, на ваш взгляд, перспектива сделать закон нормальным?
— Новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления…» содержит очевидные концептуальные погрешности и их надо исправлять. Я неоднократно выступал и в комитете, и на пленарных заседаниях Думы в поддержку ряда региональных инициатив. Часто они касаются именно передачи законодательных полномочий субъектам в той или иной части правового регулирования, и такие полномочия действительно необходимо передавать. Но результат предопределен позицией правительства и думского большинства. Не слышат, часто даже не вникают и не считают необходимым обсуждать.
Убежден, что в федеральном законе следует устанавливать общие принципы, оставляя большую часть прямого правового регулирования местного самоуправления субъектам Российской Федерации. Это освободит закон от излишней детализации норм, позволит разным субъектам точнее выстроить правовые основы самоуправления, достроить систему с учетом сложившихся региональных и национальных особенностей. На мой взгляд, прежняя новосибирская система территориальных органов госвласти на уровне сельских районов с позиции управляемости была значительно лучше, чем введенные новым законом районные муниципальные образования и их органы местного самоуправления.
С другой стороны, внесенные в 131-й закон изменения, в значительной мере касались вопросов местного значения. На практике из отраслевых законов, например, о здравоохранении, об образовании, о пожарной безопасности, о культуре и других, переносились нормы, устанавливающие обязанность муниципальных образований решать те или иные специальные вопросы, которые без их участия, как оказалось, решить невозможно.
Закон предусмотрел и передачу полномочий между уровнями местного самоуправления, поскольку исполнение их обусловлено, прежде всего, наличием тех или иных объектов, учреждений и финансовых возможностей муниципального образования. Здесь мы как раз столкнулись с ситуацией, когда централизованно и рационально выстроенные на основе общенародной собственности системы жизнеобеспечения потребовали соответствующей вертикали управления и финансирования. Их нечем заменить. Нет экономической базы. Рыночная экономика не спешит «вкладываться» в брошенные государством системы жизнеобеспечения, ей это не интересно, не выгодно. Она, прежде всего, ищет собственную выгоду, не способна и не собирается обеспечивать прежние социальные гарантии. Отсюда и 122-ой закон о монетизации льгот, и платная медицина, платное образование, стопроцентная оплата коммунальных услуг, — весь рост стоимости жизни.
—Вы не раз выступали в защиту муниципальной собственности. Почему?
— Не только я. Значительное число поправок в 131-й закон поступало из регионов по поводу муниципальной собственности. Приватизация остатков этой собственности к 1 января 2009 года оставляет без помещений, а значит и без права на существование ветеранские, женские, детские клубные и иные общественные организации, ставит в безвыходное положение творческие союзы, не говоря уж об интересах малого и среднего бизнеса, арендующего для своей деятельности муниципальную собственность. Здесь прямо нарушается гарантированное Конституцией равенство государственной, муниципальной и частной собственности, отдается преимущество частной.
Немало нестыковок в законе в части статуса, полномочий и порядка взаимодействия органов местного самоуправления, депутатов и выборных должностных лиц.
Не выдерживает критики, на мой взгляд, территориальное устройство муниципальных образований. История формирования и развития многих территорий в нашей стране выходит за рамки жестких ограничений закона. Нельзя уравнять муниципалитеты городского и сельского типа. Есть городские поселения, состоящие из нескольких отдельных территорий, но с общей энергетической и коммунальной инфраструктурой. Совершенно особое положение в закрытых территориальных образованиях, в наукоградах. Отгонное скотоводство в горах, оленеводство в тундре и сложившееся десятилетиями закрепление сельскохозяйственных угодий за хозяйствующими субъектами и населением на иных землях не вписываются в «циркульный» подход к определению границ муниципальных образований. Жизнь заставила население найти оптимальные решения в закреплении этих земель и рисовать границы с чистого листа нельзя. Да и стоимость работ по описанию и закреплению границ для муниципальных бюджетов неподъемная. Представьте себе, что всю территорию страны нужно разграничить на 24500 муниципальных образований, из которых почти 23000 сельские.
Словом, нормы закона пока не прошли обкатки временем, не нашли оптимального изложения. Отсюда и множество предложений по правовому урегулированию проблем, поиск законодательных решений.
